Каженова Г. Т.
Евразийский национальный университет имени Л.Н. Гумилева, г. Астана
gkazhenova@mail.ru
Первые местные органы самоуправления в России – земства, были введены в 1864 г. В Сибири, Степном и Туркестанском крае, как и в некоторых губерниях и областях Российской империи, земские учреждения стали вводиться только в 1917 г., что было связано с административными реформами Временного правительства 1917 г. Пришедшее к власти Временное правительство впервые вводит волостное земство и рассчитывает получить широко разветвленный, многочисленный аппарат управления, расходы, на содержание которого несло бы местное население.
17 июня Временное правительство утвердило Временное положение о введении земства в Архангельской губернии, Сибири и Степном крае. Согласно этим юридическим актам, исполкомы губернского и уездных народных собраний преобразовывались во временные земские управы с возложением на них полномочий по сбору налогов и организации выборов земских собраний.
Представители казахской интеллигенции рассматривали земства как первую ступеньку в достижении самоуправления и перехода к территориальной национальной автономии. Вопрос о введении земства обсуждался на Первом Общеказахском съезде 21-28 июля 1917 г., на котором было принято решение о создании земства «среди кочующих, как и среди оседлого населения».
Летом 1917 г. в Акмолинской и Семипалатинской областях, как и по всей Сибири, власть на местах была сосредоточена в руках общественных исполнительных комитетов, которые состояли из демократичных по составу местных организаций и учреждений. Повсеместно при уездных исполнительных комитетах стали создаваться комиссии по введению земства.
Так же, как в сибирских областях и губерниях, земство в Акмолинской области стало создаваться снизу, с волостного уровня. Выборы в уездные земские собрания происходили здесь после организации и начала работы волостных земств. Создание уездных земских управ и проведение уездных земских собраний гласных началось только лишь в ноябре 1917 — январе 1918 г.
13 декабря 1917 г. начала свою работу Атбасарская уездная земская управа. С 19 по 26 января 1918 г. проходила вторая сессия Атбасарского уездного земского собрания гласных, на котором тайным голосованием избрали председателя земского собрания и его заместителя сроком на один год. На собрании также был избран начальник Атбасарской уездной милиции и его помощник из казахов. Начальнику уездной милиции поручили укомплектовать штат милиции, причем всякое назначение участковых начальников и милиционеров должно было утверждаться уездной земской управой [1: 5-18].
Начавшаяся земская реформа в основном охватила районы с проживанием русского населения. В казахских волостях организация земства начаться не успела. Земская реформа была прервана с установлением Советской власти.
Большевики, захватив власть в свои руки, начали упразднение и разгон всех только что образованных волостных земских собраний и волостных земских управ, заменяя их совдепами и советскими исполнительными комитетам. Аппарат земских управ передавался соответствующим подразделениям исполнительных комитетов Советов. Таким образом, большевики, придя к власти, ликвидировали органы земского самоуправления.
Казахская либеральная интеллигенция, организовавшаяся к тому времени в партию «Алаш», Октябрьскую революцию восприняла как покушение на демократию и угрозу своим автономистским планам. 5 — 13 (18 — 26) декабря 1917 г. в Оренбурге состоялся Второй Общекиргизский (общеказахский) съезд, на котором было провозглашено казахское автономное государственное образование под управлением правительства, именовавшегося «Алаш-Орда». Съезд решил не признавать Советской власти, и в конечном итоге Алаш-Орда переходит в антисоветский лагерь.
В конце мая – начале июня в целом ряде городов Сибири и Казахстана произошли антисоветские мятежи. Советская власть пала. С приходом к власти антибольшевистских правительств началось восстановление и функционирование земских учреждений. В декларации к населению от 1 июня 1918 г. Западно-Сибирский комиссариат, под властью которого находилась и Акмолинская область, главной задачей местных уполномоченных назвал восстановление органов самоуправления, которые и должны были стать представителями высшей государственной власти на местах.
Во многих местах городские и земские управы возобновили деятельность в первые же дни после падения Советской власти. Часто органы местного самоуправления оказывались единственной властью на освобожденных территориях. Во многих уездах временное управление в городе и уезде переходило объединенному собранию выборных представителей станицы и гласных городской Думы. Собранием избирался Временный исполнительный комитет по управлению городом и станицей, который и принимал на себя обязанности по организации власти в уезде.
В г. Атабасаре, основное население которого составляло казачество, после свержения большевистской власти также был образован Временный исполнительный комитет, который сразу же организовал съезд гласных, избранных ранее в уездное земское собрание из представителей волостей. Съезд проходил с 5 по 9 июня 1918 г и представлял из себя земское собрание (которое функционировало до конца 1919 г.). На съезд явилось 84 делегата от уезда и станицы. Съезд решил произвести новые выборы уездных земских гласных из числа съехавшихся на съезд делегатов, с расчетом выбрать одного уездного гласного от 3000 человек. Участники съезда также высказали пожелание о немедленном присоединении казаков к общей земской работе и «не разделении на казаков, крестьян и киргиз» [2: 19-24].
На протяжении лета 1918 г. большая часть функционировавших до установления Советской власти органов местного самоуправления возобновила свою деятельность. Началась работа по созданию новых земств. Выборы земства осложнялись тем, что население самовольно образовывало новые волости до проведения самих выборов, а количество гласных от волостей уже было определено по прежнему административному делению. Это нарушало пропорциональное представительство гласных. Кроме того, выборы земских управ происходили с отступлением от закона 1917 г., так как во всех русских волостях они были избраны не земскими собраниями, а волостными сходами. Все эти временные органы самоуправления предполагалось заменить земскими управами на предстоящих выборах, которые должны были пройти в течение января и февраля 1919 г.1
По данным на 18 сентября 1918 г. Атбасарская уездная земская управа состояла из 8 человек, представлявших только русское население. Лишь в декабре 1918 г. на земское собрание явились представители от казахских общественных организаций и попросили пополнить уездную управу казахскими представителями. Тогда в Атбасарскую уездную управу вошло 5 человек от русского населения, избранных на крестьянском съезде еще в июне 1918 г. и 3 чел. от киргизского населения, избранных на собрании, состоявшемся в декабре этого же года [3: 25-2 об.].
Большую роль в восстановлении органов земского самоуправления сыграли представители Алаш-Орды. После свержения Советской власти для обеспечения относительной самостоятельности лидеры Алаш-Орды вступают в союзные отношения с антибольшевистскими силами России. 24 июня 1918 г. Алаш-Орда приняла постановление о признании недействительными на территории Алаш всех декретов советской власти. Вводились в действие законы и декларации Временного правительства, восстанавливались земские учреждения, введенные законом от 17 июня 1917 г. и упраздненные советской властью.
Алаш-Орда включила в свое исключительное право на сбор всех государственных налогов с населения автономии, распорядившись немедленно приступить к сбору кибиточной подати. Были разработаны принципы управления автономией. Повсеместно стали создаваться областные и уездные советы Алаш-Орды, состоящие из 3-5 человек, которые временно назначались Алаш-Ордой, а затем избирались из числа всех граждан автономии на первом очередном земском собрании гласными-казахами и утверждались Алаш-Ордой. Причем, как указывалось в постановлении, если неказахское население изъявит желание остаться в автономии, то советы избираются всем собранием [4: 91-92]. Таким образом, при разработке принципов управления в автономии, Алаш-Орда стремилась сохранить представительные многонациональные по составу органы местного самоуправления, созданные после февраля, и в то же время создать национальные органы власти, подчиненные непосредственно ей.
30 августа 1918 г. представители Алаш-Орды докладывали в комитет членов Всероссийского Учредительного Собрания, что на освобожденных от большевиков частях территории автономии Алаш восстановлены земские и городские самоуправления [5: 72]. Однако в основном речь здесь шла о земствах, восстановленных в русских волостях.
Образование земств в казахских волостях происходило с большим трудом. В Атбасарском уезде в волостях с казахским населением еще сохранялись исполнительные комитеты под председательством бывших волостных управителей, а в отдельных аулах — аульные старшины. Так, в 11-ти отдаленных Баганалинских волостях председателем комитета этих волостей был избран Касен Каскымбаев, бывший волостной управитель, которого называли эмиром или ханом. У него на службе состояло около 3 000 вооруженных джигитов и несколько мелких отрядов. Отряды Каскымбаева останавливали на дорогах людей, едущих с товаром и накладывали на них контрибуции на содержание своих отрядов. Каскымбаев боролся с большевизмом, следил за порядком и искоренял конокрадство [6: 25 – 26 об.].
Об отношении казахского населения к земству председатель Атбасарской уездной земской управы писал, что казахская интеллигенция относится к земству сочувственно, но ее слишком мало. Относительно остального казахского населения, он предполагал, что оно «принять активного участия в земской управе едва ли сможет, в особенности в зимнее время, в виду разбросанности его на сотни и тысячи верст и отсутствию средств и путей сообщения, особенно это чувствуется в настоящую суровую зиму, т.к. благодаря гололедице наблюдается падеж скота».
Экономическое положение уезда зимой 1918/19 года действительно было очень тяжелым. Об этом в Омск сообщалось: «В санитарном отношении уезд находится в плохих условиях по причине недостаточности медицинского персонала и отсутствия медикаментов в то время, когда в уезде свирепствует эпидемия тифа. В экономическом отношении некоторые поселки нуждаются в семенной ссуде, а у киргизского населения, вследствие последних метелей, а затем гололедицы, в пяти волостях явилась бескормица и связанный с ней падеж скота, так называемый «джут». Вообще состояние уезда во всех отношениях нельзя назвать благополучным».
Не состоявшиеся зимой выборы гласных не начались и весной. 25 мая 1919 г. председатель Атбасарской уездной земской управы Г.В. Яценко докладывал управляющему Акмолинской областью о том, что выборы гласных в земство, как русского, так и казахского населения приостановились. Повсеместно начавшаяся работа по восстановленннию земских учреждений крайне затруднялась нехваткой финансов. Местные органы отмечали как большое зло «неналаженность аппарата для собирания земских повинностей». Затруднения в земской работе вызывались и «отсутствием культурных работников», в докладах с мест писали: «в большинстве волостных управ секретари не только неопытные, но есть и малограмотные…».
Уездные управы связывали трудности в работе и с последствиями периода большевистского правления: «…Самым главным наследием большевисткой политики является нежелание населения платить земские сборы. После того как население привыкло смотреть, что все расходы по содержанию каких-либо учреждений и организаций могут покрываться из собранных контрибуций с состоятельного класса, взыскание земских сборов показалось слишком странным, якобы являющимся предзнаменованием осуществления старых дореволюционных порядков. Все эти факторы тормозили восстановление и налаживание работы уездных и волостных земств.
Летом 1919 г. ситуация на фронтах гражданской войны развивались явно не в пользу белых. Постепенно произошел перелом. Началось наступление Красной армии. На освобожденных территориях Акмолинской области, как и повсеместно, Реввоенсоветы армии и политотделы частей Красной Армии создавали местные революционные комитеты. Земские учреждения были ликвидированы.
Таким образом, в Атбасарском уезде начавшаяся с таким трудом работа по созданию органов местного самоуправления завершиться не успела. Организация земских учреждений в казахских волостях усложнялась из-за кочевого образа жизни населения, отсутствия средств и путей сообщения. Выборы в земство, запланированные во на зимний период 1919 г. не состоялись из-за суровых погодных условий, гололедицы, падежа скота, которые ухудшили и без того тяжелое социально-экономическое положение кочевого населения. В казахских волостях Атбасарского уезда сохранялись исполнительные комитеты, которые возглавляли бывшие волостные управители или аульные старшины, не заинтересованные в образовании земских органов.
Сложную ситуацию, в которой создавались органы земского самоуправления в крае, усугублял и тот факт, этот процесс проходил на фоне периодической смены власти антибольшевистских правительств и Советов. Это ограничивало возможности земских самоуправлений. После окончания гражданской войны, окончательно установившаяся Советская власть полностью ликвидировала земство.
Литература:
1. Государственный исторический архив Омской области. Ф. 1617. Оп. 1. Д.
133. Лл. 5 -18 об.
2. Государственный исторический архив Омской области. Ф. 1617. Оп. 1. Д.
133. Л. 19 – 24.
3. Государственный исторический архив Омской области. Ф. 1617. Оп. 1. Д.
140. Л. 25 – 27 об.
4. Алаш-Орда. Сб. документов. — Кзыл-Орда, 1929. — С. 91-92.
5. Центральный государственный архив Республики Казахстан. Ф. 2300.
Оп. 9. Д. 1. ГАРФ. Ф. 667. Оп. 1. Д. 16. Л. 72.
6. Государственный исторический архив Омской области. Ф. 1617. Оп. 1. Д.
140. Л. 25 – 26 об.