Қазақстанның Ресей құрамына қосылуының аяқталуы империяның Қазақ өлкесіне байланысты саясатына біршама түбірлі өзгерістер әкелді.

Жетісу мен Оңтүстік Қазақстанды жаулап алғаннан кейін, патша үкіметі аймақтағы ағылшындарды ығыстырып шығарған болатын. ЬІңғайлы халықаралық жағдайды пайдаланып, Ресей империясы Қазақстанда отаршылдық төртіпті күшейтуді колға алды.

Патша үкіметінің отаршылдық саясатының осылайша өзгеруітң айқын көрінісі — қазақтарды басқару туралы 1867—1868 жылдардағы әкімшілік реформасы.

1867—1868 жылдардағы патша үкіметі реформасының негізгі мақсаты — қазақ өлкесінде отаршылдық тәртіпті нығайтуға бағытталды. XIX ғасырдың екінші жартысындағы әзгерістер де бұған едәуір ықпалын тигізді. Капитализмнің кеңінен дамуы үшін де Қазақстандағы бұрынғы басқару жүйесін өзгерту қажет болды.

Осы міндетті жүзеге асыру үшін XIX ғасырдың 60-жылдары басында қазақтардың саяси өкімшілік, сот ісін басқару жүйесін қайта құрудың жобасын әзірлеуге арнаулы комиссия құрылды.

Комиссия Орынбор және Батыс-Сібір генерал-губернаторы қазақтарын екі түрлі басқаруды жойып, бүкіл қазақ даласын екі — Батыс және Шығыс облыстарға беліп басқаруды ұсынды.

1864 жылы 12 желтоқсанда Әскери және Ішкі істер министрлігінің бас қосқан комитеті мәжілісінде жоба мақұлданбады. Қазақтарды болашақтағы басқару құрылымы мәселесін енді үкімет Дала комиссиясына беру қажет деген шешім қабылдады. Комиссияға ішкі істер министрінің статс-кеңесшісі, полковник Гирс төрағалық етті. Бұл Дала комиссиясының құрамына аталған министрліктердің әрқайсысынан екі өкіл және Орынбор өлкесі мен Батыс Сібір өлкелері әкімшіліктерінің мүшелері енді. Комиссияға қазақ даласын аралап, жергілікті көшпенділер өмірімен танысып, болашақтағы өкімшілік басқару негіздері туралы жоба жасау міндеті жүктелді.

Гирс комиссиясы 1865 жылы 27 маусымда Орынбор, Батыс Сібір және Түркістан өлкесін аралауға шықты. «Халықтың жағдайын жақсартатын, оларды сұлтандардың үстемдігінен босататын ізгілікті реформаның» жасалу барысы құпия түрде жүргізілді.

Патша үкіметінің қазақ даласында әзірлеп жатқан әкімшілік-сот құрылысы реформасының үлгісін алғаш рет сынға алғандардың қатарында Шоқан Уәлиханов (1835—1865 жылдары) тұрды. Ш. Уәлиханов «Сот реформасы туралы хат» атты Омбыда жазылған әйгілі еңбегінде қазақ даласындағы сот реформасы жайлы айта келіп,
“ Біз қабылдағалы отырған реформа сол халықтың мүддесі, пайдасы үшін жасалынып отырғандықтан, оның материалдық мұқтаждығына шақталуы әрі сол қоғамның ұлттық мінез-құлқына сай келуі қажет. Бұл жағдайдан тыс жасалынған өзгерістің бәрі де зиянды әрі аномал (жат) құбылыс ретінде қауымды айықпас дертке шалдықтырып, тұралатып, мешеулетуі мүмкін екендігін ”

де ескертеді. Өкінішке орай, Шоқанның бұл демократиялық көзқарастары кезінде ескерусіз калды.

1865—1866 жылдары қазақ даласын аралап шыққан комиссия қазақ жерлерін басқару туралы жаңа «Ереженің» негізін жасау барысында екіге бөлінді. Олардың бір тобы «қазақ даласын жоғарыдан тағайындалған шенеуніктер басқаруы қажет» деп санады, ал енді бір тобы қазақтардың өздерін-өздері басқаруын жартылай қалдыру керектігін алға тартты.

1867 жылы 11 шілдеде II Александр Жетісу және Сырдария облыстарын басқару туралы, 1868 жылы 21 қазанда Торғай, Орал, Ақмола және Семей облыстарын басқару туралы реформалардың жобасына қол қойды. Қазақ халқын басқару жөніндегі ережелер жобасы отаршыл билік өкілдерінің белсенді араласуымен жоғарыдан дайындалды.
Қазақстанда реформа жүргізудің себептері және оны әзірлеу барысы

1822 және 1824 жылдары жүргізілген реформалар XIX ғасырдың 60-жылдарына қарай бірте-бірте жарамсыз болып қала бастады. Сондықтан да жаңа реформалар жүргізудің қажеттігі туындады. Өйткені біріншіден, қазақ даласында сұлтандардың билігі әлі де бұрынғысынша сақталып қала берген еді. Олардың билігі патша үкіметінің Қазақстан аймағын неғұрлым тезірек отарлауына кедергі келтірумен болды. Екіншіден, кезінде тиісті жарғыларға сай қабылданған әкімшілік-аумақтық бөлініс оған қосымша аумақтардың қосылуына байланысты жаңа жағдайдағы өзгерістерге сәйкес келмей қалды. Мәселен, XIX ғасырдың 60-жылдарында Ресей империясына Оңтүстік Қазақстан мен Жетісу аумағы қосылған болатын. Сондықтан да енді осы аймақтарды әкімшілік жағынан бағындыру және шаруашылық жағынан нығайта түсу қажет болды. Өлкені басқару ісін Ресейдің өзге аймақтарындағы басқару құрылымына барынша жақындатып, бірыңғайландыру талап етілді. Үшіншіден, Ресейдің еуропалық бөлігінде қарқынды дамып келе жатқан өнеркәсіп үшін арзан шикізат көздері мен жұмысшы күші қажет болды. Төртіншіден, Қазақстанның кең-байтақ аумағын мекендеген қазақтар үшін бірыңғай салық жүйесін енгізу талап етілді. Бесіншіден, Ресейдің еуропалық бөлігіндегі жері жоқ шаруаларды Қазақстан аумағына ұйымдастырылған түрде көшіру көзделді. Міне, тап осы себептерге байланысты Қазақстанда жаңа әкімшілік-аумақтық және әлеуметтік-экономикалық реформалар жасау қажеттігі туындады.
1867—1868 жылдардағы әкімшілік басқару мен салық жүйесіндегі өзгерістер

Ресейдегі капитализмнің қарыштап дамуы ұлт аймақтарының, соның ішінде Қазақстанның рөлін өсірді. Қазақстан — шикізат пен арзан рынок көзіне айналды. Қазақстан өлкесінің жері мен қазба байлығын тезірек игеру үшін қазақтарды басқаруды Ресейдің әкімшілік-саяси жүйесімен жақындастыру қажет еді.

Қазақстандағы буржуазиялық реформалар бағыты Ресейдің қазақ даласындағы ұстанымын нығайтуға бағытталды. XIX ғасырдың бірінші жартысындағы басқару жүйесі ескіріп, жергілікті басқару шекаралық басқарумен бірігіп кеткен еді.

1867—1868 жылдары Қазақстан аумағы 3 генерал-губернаторлық пен 6 облысқа кірді. Қазақстандағы отарлаушы әкімшіліктің жоғары өкілі — генерал-губернаторлар болды. Олар өлкенің бүкіл әкімшілік-полициялық аппаратын басқарды, яғни өз қарамағындағы аумақтың тыныштығына жауап берді. Басқаша айтқанда, Ресей империясының жоғары заңдарының орындалуын қадағалады, яғни 1867—1868 жылдары реформа бойынша Батыс Сібір, Орынбор, Түркістан өлкелерінің басшыларына неғұрлым басым құқықтар берілді:

әскери қолбасшы, соның ішінде казак жасағының атаманы;
кең түрдегі әкімшілік функция (уезд бастығын тағайындау, т.б.);
сот функциясы (уездік соттарды бекітті).

Соның ішінде Түркістан генерал-губернаторына кең құқықтар беріледі, себебі Ұлы жүз Ресей империясына ең соңында кіргендіктен, өлкенің қашықтығынан көрші елдермен дипломатиялық қатынас орнату сияқты, т.б. міндеттерді атқарды. Облысты әскери губернатор басқарды. Үш билік: әкімшілік, сот билігі ісіне бақылау, әскери билік әскери губернаторлардың қолына жинақталды.

Әскери губернаторлар облыс аумағындағы (Сырдария, Торғай облыстарынан басқа) казак әскерінің атаманы болып саналды. Бұл ережелер екі жылдық сынақ мерзімі белгіленіп, уақытша статус алғандықтан, халық наразылықтарының тууына байланысты тек. 1886 жылдары Түркістанда, 1891 жылы Далалық өлкеде өз заңды күшіне енді.

Міне, осы құрылған әкімшілік, әскери, полициялық аппаратты ұстап тұру үшін орасан зор қаржы керек еді. Орталық Азия мен Түркістанның Ресейге қосылуы аяқталғаннан кейін де осы бір орасан зор аумақта 50 мыңдық армия сақталып қалды. Әкімшілік аппаратты, әскерді өлкелік бюджет асырауға тиіс болды.

Жергілікті тұрғындардан салық жинау жүйесі қайтадан жасалды. Бұрынғы түтін салығына земстволыы алымдар қосылды. Олардың мөлшері де жылдан-жылға өсіп отырды. Отырықшы аймақтарда жер салығы деп аталып, жер өңдеуші салықты тек ақшамен күзде төлеуге тиіс болды. Земстволық салық өкімшілікті ұстауға, көпір, жол жөндеу мен дайындауға жұмсалды.

Көшпелі және жартылай көшпелі тұрғындардың негізгі салығы 1865 жылы 1,50 т болса, 1882 жылы 4 сомға жетті. Олар тағы да земстволық немесе қоғамдық салықтар (ауыл старшыны мен түземдік әкімшілікті ұстау үшін), т. б. ақшалай алымдар төлеуге тиіс болды.

Әрбір қазақ шаңырағы мынандай мөлшерде салық төлеп тұрды:

түтін салығы — 4 сом,
земство салығы — 1 с. 25 т.,
қоғамдық салықтар (жеке салықтар) — 1 с. 25 т.;
мектептерге — 50 т., барлығы 7 сомды құрады.

Әлеуметтік жағдайына қарамастан, кедей мен байларға салық мөлшері бірдей белгіленді. Әрі малдың бағасы ең төмен кезі — күзде төлеуге тиіс болды. Жер өңдеушіпер харадж, танап салығы, зекет (тауардан алынатын салық) сияқты салықтар төледі.

Харадж бойынша, өнімнің 1/10-і мөлшерінде заттай немесе ақшалай құнын төледі;
танап салығы ақшалай (1 танап = 1/8 десятина) танап мөлшеріне қарай белгіленді;
зекет тауар құнының 1/40 мөлшерінде алынды.

Осылайша, отарлаушы Ресейдің салық саясаты әр түрлі әлеуметтік топтардың қарсылығын тудырды, мал өсірушілер мен отырықшы тұрғындар салықтың өсуіне наразы болды. Әрбір уезд болысқа, болыс ауылға бөлінді. Бір болыста — 2 мың, бір ауылда — 200 түтіннен аспауы керек болды. Патша үкіметі қазақ болыстары мен ауылдарында отарлық биліктің мықты тірегі болатын жергілікті әкімшілік құруға тырысты. Болыс пен ауыл старшындарын (селолық қоғамды, ақсақалдар қоғамын) сайлау сатып алу арқылы жүрді.
Сот жүйесіндегі өзгерістер

1867—1868 жылдары «Ереже» бойынша Сот билігінің органдарына мыналар жатты:

уездік соттар,
әскери-сот комиссиялары,
облыстық басқарма және үкімет сенаты.

Уездік сот, әскери сот комиссиялары қылмыстық істерді қарады, ал облыстық басқармада азаматтық істер қаралды. Бұл сот мекемелерінің барлығы жалпы империялық заң негізінде жұмыс істеді.

Билер соты сақталды. Сырдария облысында ол қазыларсоты деп аталды. Бірақ билерді де болыс бастықтары сияқты 3 жылға сайлайтын болды. Қазақтардың арасындағы істерді шешуге әрбір болыстан 4-тен 8-ге дейін билер сайланды. Сайланған билерді губернатор бекітті, алайда оларға жалақы төленбеді.

Дегенмен әрбір шешілген істен билік деп аталған кесімнің 1/10 бөлігін алуына рұқсат етілді. Билер соты 300 сомға дейінгі істерді шеше алды, бірақ олардың шешімі 30 сомға дейінгі істер үшін ғана түпкілікті бола алды. Сырдария облысында қазылар соты 100 сомға дейінгі істі түпкілікті шешті. Құны 300 сомнан асатын істер үшін билердің болыстық және төтенше съездері шақырылды.

Олар құны 500 сомға дейінгі істерді түпкілікті шеше алды. Ал 500 сомнан асатын істерді бекітуге уезд бастығы облыстық басқармаға жіберіп отырды. Облыстық басқарманың жалпы жиналысында құны 2 мың сомға дейінгі істер түпкілікті шетттілді. Облыстық басқармаға келіп түскен әр түрлі уездерге жататын болыстарға қатысты істер женінде болыстық билердің төтенше съездері шақырылды.

Түркістан өлкесін басқару туралы 1886 жылғы «Ереже» бойынша қазақ даласында империялық тұрпаттағы соттар құрылды:

бітістіруші судьялар;
облыстық соттар;
жоғарғы сот инстанциясы — Үкіметтік сенат болды.

1867 жылы Ережеден айырмашылығы — әскери соттар алынып тасталды. Халық соты (билер соты) сақталып қалды. Облыс шеңберінде облыстық соттар құрылды, ал уездерде және ірі қалаларда бітістіруші судьялар тағайындалды. Оларды Әділет министрі тағайындады.

Жергілікті халық арасындағы қылмыстар мен қылмыстық әрекеттер халық сотының қарамағында қалдырылды. Әдетте, қылмыстық және азаматтық істерді қарау билердің қарауынан басталды. Әскери губернаторлар бекіткен халық соттары (қазылар соты) Қазақстандағы отаршылдық сот жүйесінің ең соңғы буыны болды (Халық соты → бітістіруші сот → облыстық сот → Сенат).
Жер мәселесі және 80—90-жылдардағы әкімшілік басқару жүйедегі өзгерістер

«Уақытша Ереженің» отарлық сипаты патша үкіметінің жер саясатынан көрініс тапты. Жер мемлекеттің меншігі деп жарияланды. 1886 жылы Ереженің III тарауында жер мәселесі туралы «Мал жайылымы алып жатқан мемлекет меншігіндегі жерлер көшпенділердің қоғамдық пайдалануына беріледі» делінсе, 1891 жылы Ережеге мына бап қосылып, жерді күштеп тартып алуға заңдық негіз қаланды: «Мал жайылымдары алып жатқан жерлер, сонымен қатар жер қойнауы мен ормандар да мемлекет меншігі» деп танылады.

«Көшпенділерден артылып қалған жерлер мемлекеттік мүлік министрлігінің қарамағына өтеді». Көшпенділер пайдаланған жер қыстауға, жайлауға және өңдейтін жерлерге бөлінеді. «Мал жайылымдары жетіспеген жағдайда, мал иелері ауыл қоғамдары мен жеке адамдардың жерінде мал жайғаны үшін ақы төлеуге тиіс болды».

Сонымен, патша үкіметінің жер және салық саясаты отарлық сипатта болды, халықты әбден титықтатты, ауқаттылардың, көпестердің, т. б. баюына жол ашты. Қазақ көшпелі қоғамы, патриархаттық-рулық қоғам ыдырау жолына түсті. Көшпелі қоғам мүшелерінің жайылымын тартып алғандықтан, қазақтар жерді жалға алуға мәжбүр болды, ал ақшалай салық төлеу мал санының кемуіне әкелді.

1886 жылы 2 маусымдағы «Түркістан өлкесін басқару туралы Ереже» бойынша Түркістан өлкесіне Сырдария, Ферғана, Самарқан облыстары кірді. Сырдария облысы Әмудария бөлімі мен 5:

Қазалы,
Перовск,
Шымкент,
Әулиеата,
Ташкент уездерінен тұрды.

«Түркістан өлкесін басқару әскери министрліктің қарамағында болады» делінген. Әкімшілік құрылысы бас басқарма мен жергілікті басқармалардан тұрды. Түркістан өлкесінің бас басқармасы генерал-губернаторға сеніп тапсырылды. Бас басқарма мемлекеттік құрылыс жұмыстары, сауданы ұйымдастыру, несие операцияларын бекіту, саяси жағынан күмән туғызатын түземдіктерді жер аудару сияқты міндеттерді атқарды. 1886—1891 жылғы реформаларда жергілікті басқаруға ерекше мән берілді. Олар отырықшы түземдіктерді басқару және көшпелі қазақтарды басқару деп аталды.

Жергілікті басқару мынандай бөліктерден тұрды:

облыстық,
уездік,
болыстық,
ауылдық.

Мұндай бөлшектеу патша үкіметінің қазақ еңбекшілерін отарлық құлдықта ұстауын жеңілдетті. Барлық басқару аппаратын әскери-полицейлік функциямен қамтамасыз өте отырып, жоғары отаршыл әкімшіліктің қатаң қадағалауында болды. Осылайша жаңа отарлау реформасының құрылысын жасауда әр түрлі облыстарға, уездерге бөлшектеу арқылы қазақ халқының саяси жағынан бірігуін болдырмау, әскери және азаматтық бүкіл биліктің бір әскери ведомствоның қолында болуы көзделді.

1891 жылы 25 наурызда бұрынғы Орынбор мен Батыс Сібір генерал-губернаторлығы орнына орталығы Омбы қаласы болған бір Дала генерал-губернаторлығын құрды. Жетісу облысы 1897 жылы Түркістан генерал-губернаторлығы қарауына берілді.

Ақмола, Семей, Жетісу облыстарын Дала генерал-губернаторлығы басқарды, Орал, Торғай облыстарын әскери губернатор басқарды. Дала генерал-губернаторлығының орталығы — Омбы, сонымен қатар Ақмола облысының орталығы да Омбы, Семей облысыныкі — Семей қаласы, Орал облысыныкі — Орал қаласы, Торғай облысыныкі — Орынбор қаласы болып белгіленді.

Тұтастай алғанда, реформа отарлаушылардың жан-жақты, тереңнен ойластырылған патша әкімшілік саяси органын нығайтуға бағытталған бағдарламасы болды. Реформа халық бұқарасын отарлық езгіде ұстау, халықтың бас көтеру көріністерінің алдын алу мақсатын көздеді.
Реформалардың басталуы

Өлкенің өзіндік ерекшеліктерін зерттеу үшін және оны басқару туралы ереженің жобасын әзірлеу мақсатымен 1865 жылы елдің Ішкі істер министрі Гирстің басшылығымен «Дала қомиссиясы» құрылды. Оның құрамына ресейлік шенеуніктер мен офицерлер кірді. Жаңа ережені жасауға қазақ ақсүйектері мүлде жолатылмады. 1867 жылы II Александр: «Сырдария мен Жетісу облыстарын басқару туралы уақытша Ережеге» қол қойды. 1868 жылы «Торғай, Орал, Ақмола және Семей облыстарын басқару туралы уақытша Ереженің» жобасын да бекітіп берді.

Басқарудың жаңа ережесін 1869 жылғы 1 мамырдан бастап енгізу көзделді. Әкімшілік реформалардың себептерін егжей-тегжейлі түсіндіретін мәлімдеме қазақ және орыс тілдерінде жазылып, таратылды. Өкімет билігінен шеттетілген билеуші-сұлтандар мен аға сұлтандар ескерусіз қалдырылмады. Оларға түрлі әскери шендер берілді, өмірлік зейнетақылар тағайындалды.

1867—1868 жылдардағы реформалар бүкіл Қазақстанды тұңғыш рет түгел қамтыды. Онда үш генерал-губернаторлық әкімшілік құрылды. Әрбір генерал-губернаторлық облыстарға бөлінді. Мәселен, Орынбор генерал-губернаторлығы — Орал және Торғай облыстарын, Батыс Сібір генерал-губернаторлығы — Ақмола және Семей облыстарын, ал Түркістан генерал-губернаторлығы — Жетісу және Сырдария облыстарын қамтыды. Соңғы екі облыстың құрамына қазақ жерінің едәуір үлкен бөлігі, сондай-ақ қырғыз және өзбек жерлерінің бір бөлігі енді.

Әкімшілік бөлініс былай болды: әр облыс — уездерден, әр уезд — болыстардан, әр болыс — ауылдардан тұрды.

Семей ішкі округы Семей облысының Павлодар және Семей уездерінің құрамына, ал Ішкі Орда (бұрынғы Бөкей хандығы) Астрахан губерниясының құрамына қосылды.
Басқарудың ерекшеліктері

Жаңа реформа бойынша енгізілген әкімшілік басқару жүйесі жоғары дәрежеде әскери сипат алды. Генерал-губернатордың қолында әскери билік те, азаматтық билік те болды. Түркістан генерал-губернаторлығы басшысының көрші мемлекеттермен, атап айтқанда, Қытай және Иранмен тікелей келіс-сөздер жүргізе алу құқығы да бар еді.

Облыстардың басына әскери губернаторлар тағайындалды. Олар сонымен қатар қазақ әскерлерінің атамандары болып есептелді. Оларды патша үкіметі тікелей өзі тағайындайтын. Уезді уезд бастығы басқарды. Оны ресейлік шенеуніктер қатарынан әскери губернатордың өзі таңдап тағайындайтын. Әкімшілік басқарудың ең төменгі екі сатысында болыстар мен ауыл старшындары тұрды. Олар жергілікті ақсүйектерден іріктеліп алынды.

Сұлтандар ауыртпалықтар мен салықтардан босатылды. Оларға өмірлік зейнетақы тағайындалды. Патша үкіметінің мұндай қадам жасауға бару себебі — қазақ даласында сұлтандар тобына деген сый-құрмет әлі де болса едәуір дәрежеде сақталған еді.
Сайлау жүйесі

Ауыл старшындары мен болыстар ақсүйек топтардан іріктеліп, сайлауда шар салудың (дауыс берудің) нәтижесі бойынша ғана тағайындалатын. Бұл лауазымды қызмет орнына сайланудан халықтың сенімі мен құрметіне ие адамдардың ғана үміттенуіне болатын. Олар бұрын өздерінің арына сотты болып «дақ түсірмеген» адамдар болуы тиіс еді. Бұл қызметтерге үміткерлердің жасы 25-тен кем болмауы шарт саналатын.